Ricorso della Regione Emilia Romagna in persona del Presidente
della Giunta regionale pro-tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 2392 del 19 dicembre 2000
(all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale rep.
33404 rogata dal notaio dott. Michele Zerbini del Collegio notarile
di Bologna del 22 dicembre 2000 (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova, Franco Mastragostino di Bologna e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
4, lett. a), della legge 24 novembre 2000 n. 340, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 275 del 24 novembre 2000,
recante "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la
semplificazione del procedimento amministrativo" in quanto, nel
sostituire il comma 2 dell'art. 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, dispone che "nelle materie di cui all'art. 117, primo comma,
della Costituzione, i regolamenti di delegificazione trovano
applicazione", sia pure "solo fino a quando la regione non provveda
a disciplinare autonomamente la materia medesima", per violazione
degli artt. 117, primo comma e 118, primo comma, della Costituzione
e dei princi'pi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolarmentare.
Fatto e diritto
La legge n. 59 del 1997 prevede che una legge annuale, detta
correntemente "legge di semplificazione", sia dedicata alla
"delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi".
In sostanza, tale legge individua i procedimenti per i quali la
disciplina legislativa sara' sostituita da disciplina
regolamentare, posta in essere dal Governo "ai sensi e per gli
effetti dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Il meccanismo di tale sostituzione e' dunque quello del
regolamento delegato. Ed infatti il comma 4 dello stesso art. 20
della legge n. 59/1997 precisa che dalla data di entrata in vigore
dei regolamenti autorizzati dalla legge annuale di semplificazione
"sono abrogate le norme, anche di legge, regolatrici dei
procedimenti".
Il comma 5 precisa i "criteri e princi'pi" cui i regolamenti di
delegificazione dovranno attenersi. Ovviamente, non si tratta di
principi di materia, ma di principi per cosi' dire metodologici e
trasversali, quali il principio di semplificazione, di riduzione
dei termini, di accelerazione delle procedure, ecc.
Su tali principi non occorre qui ulteriormente soffermarsi, non
essendo essi in questione.
Il problema qui posto riguarda invece la competenza, o piuttosto,
come si dira', la incompetenza dei regolamenti delegati cosi'
previsti a disciplinare procedimenti nelle materie rientranti nella
competenza costituzionalmente garantita alle regioni, cioe' (con
riferimento qui alle regioni a statuto ordinario) nelle materie
previste dall'art. 117, primo comma della Costituzione.
Su tale tema il disposto dell'art. 20 non era chiaro. Il comma 2,
nel suo testo originario, stabiliva che nel disegno di legge di
semplificazione il Governo avrebbe provveduto ad individuare "i
procedimenti relativi a funzioni e servizi che, per le loro
caratteristiche e per la loro pertinenza allo comunita'
territoriali, sono attribuiti alla potesta' normativa delle regioni
e degli enti locali", e ad indicare "i princi'pi che restano
regolati con legge della Repubblica, ai sensi degli articoli 117,
primo e secondo comma, e 128 della Costituzione".
Come si vede, tale articolo non era concepito in termini di
stretta garanzia costituzionale nelle materie di cui all'art. 117,
primo comma, ma prevedeva una piu' ampia devoluzione di compiti
normativi alle regioni e agli enti locali, al di la' di quanto
costituzionalmente dovuto alle regioni ordinarie.
Alle regioni ordinarie era invece - ed e' ancora - espressamente
dedicato il comma 7 dell'art. 20, nel quale si stabiliva (come
ancora e' stabilito) che esse "regolano le materie disciplinate dai
commi da 1 a 6 nel rispetto dei princi'pi desumibili dalle
disposizioni in essi contenute, che costituiscono princi'pi
generali dell'ordinamento". Di seguito si stabiliva che "tali
disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a
quando esse non avranno legiferato in materia", e che conunque
"entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente
legge" esse avrebbero provveduto "ad adeguare i rispettivi
ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge
medesima".
Nell'insieme di tali disposizioni dell'art. 20 della legge n. 59
del 1997, poste piu' che altro nella prospettiva dell'operativita',
il riparto di competenza tra la disciplina regolamentare dello
Stato e quella tendenzialmente legislativa delle Regioni quanto
alla semplificazione dei procedimenti non era descritto in termini
chiari: tanto che esse furono impugnate da parte regionale davanti
a codesta ecc.ma Corte costituzionale. Se dai primi sette comuni di
tale articolo - argomentava la ricorrente Regione Puglia - si
volesse desumere che i regolamenti statali di delegificazione
possano "intervenire in materia di competenza regionale, operando
fino alla nuova disciplina regionale", tali disposizioni sarebbero
risultate costituzionalmente illegittime per il contrasto con il
principio, affermato nella giurisprudenza costituzionale, "secondo
cui i regolamenti governativi non sono legittimati a disciplinare
materie di competenza regionale, e lo strumento della
delegificazione non puo' operare per fonti di diversa natura, tra
le quali vi e' un rapporto di competenza e non di gerarchia" (cosi'
la sentenza n. 408 del 1998, punto 9 in fatto e punto 27 in
diritto).
I timori cosi' espressi dalla regione ricorrente erano tuttavia
fugati da codesta ecc.ma Corte costituzionale, la quale, nel
respingere la questione, cosi' espressamente argomentava: "Fermo il
valore di principio, legittimamente vincolante per i legislatori
regionali, dei criteri indicati nell'art. 20, comma 4, quale che
sia il senso attribuibile all'affermazione - invero non perspicua -
per cui "tali disposizioni" (quelle contenute nei commi da 1 a 6
del medesimo art. 20) "operano direttamente nei riguardi delle
regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia", non
e' possibile attribuire ad essa un significato che riguardi o
comprenda l'attitudine di future norme regolomentari statali a
disciplinare materie di competenza regionale".
Invero, le disposizioni impugnate venivano mandate assolte in
quanto da esse non poteva dedursi che i regolamenti statali fossero
deputati a disciplinare materie regionali. Percio' la questione
posta dalla Regione Puglia veniva ritenuta infondata: essa non
aveva ragione di porsi, perche' il significato delle disposizioni
di legge non era quello prospettato.
Della richiamata pronuncia della Corte costituzionale conviene
sin d'ora richiamare un aspetta che ad avviso della ricorrente
regione ha grande importanza, consistente nella premessa del
ragionamento, espressa con le parole "Fermo il valore di principio,
legittimamente vincolante per i legislatori regionali, dei criteri
indicati nell'art. 20, comma 4".
Con tali parole la Corte ha espressamente sancito che, come del
resto e' chiaro nel testo dell'art. 20, anche le regioni sono da un
lato tenute e dall'altro abilitate a dare attuazione ai princi'pi
di semplificazione espressi dal comma 5, integrando e sostituendo
con essi, in relazione ai procedimenti, i principi fondamentali
della legislazione statale relativi ad ogni specifica materia.
In altre parole, la sentenza della Corte, nell'escludere che la
legislazione statale in vigore preveda l'ingresso dei regolamenti
delegati nella disciplina delle materie regionali, indica che le
regioni hanno in proprio, nelle materie di competenza, la
responsabilita' di riordinare la propria normazione agli stessi
princi'pi cui lo Stato da' attuazione, nei settori di propria
competenza, mediante tali regolamenti.
I timori allora espressi dalla Regione Puglia, nel senso che i
regolamenti statali di delegificazione potessero secondo la legge
n. 59 "intervenire in materia di competenza regionale, operando
fino alla nuova disciplina regionale", e respinti come inattuali
dalla Corte costituzionale con la ricordata sentenza n. 408 del
1998 sono ora diventati innegabilmente attuali, dal momento che la
disposizione qui impugnata della legge 24 novembre 2000, n. 340,
sostituendo il comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997, e
riprendendo quasi alla lettera la formulazione con cui quel timore
era espresso dispone, come ricordato in epigrafe, che "nelle
materie di cui all'art 117, primo comma, della Costituzione, i
regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a
quando la regione non provveda a disciplinare autonomamente la
materia medesima".
Al di la' della apposizione della parola "solo", evidentemente
destinata ad accentuare un presunto aspetto di limitazione (come se
si potesse ritenere pensabile anche una applicazione stabile e
definitiva di tali regolamenti), il significato inequivoco della
disposizione e' proprio quello di estendere il potere regolamentare
del Governo alla disciplina dei procedimenti regionali.
Parafrasando la conclusione della sentenza n. 408 in relazione alla
situazione creata dalla disposizione ora introdotta si puo' dire
che non e' possibile attribuire ad essa un significato che non
riguardi o comprenda l'attitudine di future norme regolamentari
statali a disciplinare materie di competenza regionale".
Quel vulnus alla competenza regionale, escluso dalla sentenza
n. 408, e' dunque ora indubbiamente e decisamente recato. Bisogna
ora dunque soffermarsi in termini piu' approfonditi sulla
illegittimita' costituzionale di esso.
In primo luogo, occorre ricostruire con maggiore precisione il
significato della disposizione e la logica che essa segue, per
mostrare poi che essa non e' conforme alla Costituzione ed altera
gravemente, sia in teoria che in termini di conseguenze pratiche, i
rapporti tra le fonti, non meno gravemente comprimendo il senso
dell'autonomia e della responsabilita' regionale.
Come detto, la nuova disposizione stabilisce che "nelle materie
di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti
di delegificazione trovano applicazione ... fino a quando la
regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia
medesima".
Si ritiene qui che la disposizione vada intesa nel senso che,
secondo l'intenzione di essa, la disciplina stabilita con il
regolamento di deligificazione vale ad abrogare, nelle parti
incompatibili e potenzialmente in toto, la previgente disciplina
legislativa regionale, sostituendosi ad essa nella disciplina della
materia, e rimanendo in vigore fino a quando essa non venga
eventualmente sostituita da nuova autonoma disciplina regionale.
Se di una fonte si distinguono, come d'uso, l'aspetto attivo,
relativo alla capacita' di innovare le norme poste da fonti
precedenti, e l'aspetto passivo, relativo alla capacita' di
resistere alle innovazioni poste da fonti successive, si puo'
definire la situazione creata dal nuovo comma 2 dell'art. 20 della
legge n 59 del 1997 affermando che il regolamento statale di
delegificazione prevarrebbe sulle precedenti leggi regionali, e
sarebbe invece (in linea puramente teorica) cedevole rispetto a
norme regionali successive.
In astratto, la disposizione statale qui impugnata e'
suscettibile anche di diversa interpretazione. Essa potrebbe essere
ad esempio intesa nel senso che i regolamenti statali operano nella
regione soltanto in quanto non sia attualmente operante una
autonoma disciplina regionale alla materia, sicche' essa sia ancora
disciplinata dalla disciplina statale vigente al momento del
trasferimento delle funzioni o da altra disciplina statale
sopravvenuta in seguito. Si ritiene tuttavia che tale
interpretazione (che porrebbe comunque ugualmente il problema della
costituzionalita' di un intervento statale meramente regolamentare)
non corrisponda al senso della modifica portata dalla legge n. 340
del 2000, la quale ha introdotto il meccanismo qui contestato al
fine palese di realizzare rapidamente e coattivamente il processo
di semplificazione, mediante l'introduzione automatica di una
disciplina governativa, lasciando alle regioni la cura di
modificarla se ad esse non andasse bene.
Piu' sottilmente, la disposizione qui contestata potrebbe essere
intesa nel senso che le disposizioni regolamentari statali ai
sovrappongano, abrogandola, alla disciplina legislativa regionale,
soltanto ove questa non abbia gia' provveduto ad applicare i
princi'pi di semplificazione previsti dal comma 5 dell'art. 20
della legge n. 59 del 1997. In questa prospettiva, la frase "fino a
quando la regione non provveda a disciplinare autonomamente la
materia medesima" andrebbe mentalmente completata con l'inespressa
precisazione "in attuazione dei principi di semplificazione": con
la conseguenza che il "provveda" ai riferirebbe non solo ad un
provvedere futuro, ma anche ad un provvedere passato, ma successivo
alla stessa legge n. 59.
Questa interpretazione avrebbe il pregio di far venire meno
quella che e' ad avviso della ricorrente regione accanto alla
illegittimita' costituzionale, anche l'irrazionalita' intrinseca
della disposizione qui impugnata. A tre anni di distanza dalla
legge n. 59, infatti, le regioni e in particolare la regione
ricorrente hanno ovviamente gia' provveduto a ridisciplinare con le
proprie leggi (quasi sempre, si noti, vistate dal Governo) molte
materie di propria competenza: sicche' l'abrogazione di tali leggi
con norme governative sarebbe non solo in contraddizione con le
regole del rapporto tra fonti statali e legge regionale, ma anche
privo di qualunque giustificazione pratica.
Alla stregua di questa interpretazione, in altre parole, il
sovrapporsi della disciplina regolamentare statale alla
legislazione regionale avrebbe carattere eventuale e in un certo
senso sostitutivo, in quanto la regione non avesse gia' provveduto
alla semplificazione: mentre ragionevolmente lascerebbe in vigore
la disciplina gia' semplificata dalle regioni.
Si noti tuttavia che anche tale interpretazione, indubbiamente
piu' favorevole per le regioni (e per la stessa razionalita' del
sistema) non farebbe venire meno quella che ad avviso della regione
ricorrente e' una grave lesione di una delle piu' importanti
prerogative costituzionali delle regioni, quale quella che si
traduce in un rapporto di solo parziale subordinazione rispetto
alla sola legge statale (e atti equiparati). A tale rapporto
esclusivo tra legge regionale e atti legislativi statali fa
eccezione soltanto il peculiare regime degli atti di indirizzo e
coordinamento, nonche' quanto disposto per assicurare l'attuazione
degli obblighi comunitari dell'Italia: ma si tratta, appunto, di
eccezioni alla regola: una regola che risulterebbe distrutta se si
ammettesse in generale la possibilita' di intervento del
regolamento statale in materia regionale.
In ogni modo, nel presente ricorso si assume che il significato
della disposizione qui impugnata sia quello piu' sbrigativo sopra
illustrato, cioe' la diretta abrogazione di qualunque norma
legislativa regionale, recente o meno, "semplificata" o meno, a
fronte del solo sopraggiungere della disciplina regolamentare
statale. Ove si dovesse invece ritenere che la corretta
interpretazione sia nel senso esposto immediatamente sopra, le
censure qui prospettate continueranno a valere in relazione
all'ipotesi di abrogazione della legislazione regionale "non
semplificata".
Che i regolamenti governativi non possano intervenire nella
disciplina delle materie affidate dalla Costituzione alla potesta'
legislativa concorrente delle regioni deriva dalle regole espresse,
dai princi'pi, dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma. Corte
costituzionale.
Quanto alle regole espresse, e' anche troppo ovvio ricordare che
l'art. 117, primo comma, della Costituzione esplicitamente dispone
che nelle materie di seguito elencate la regione emana norme
legislative "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato".
La garanzia costituzionale cosi' data alle regioni include
naturalmente anche la stabilita' della legislazione regionale, la
quale puo' venire meno soltanto per abrogazione disposta dalla
stesso legislatore regionale o per il sopraggiungere di una nuova
disciplina legislativa statale ispirata a nuovi princi'pi,
incompatibili con i precedenti.
La garanzia costituzionale data alle regioni si riferisce in
astratto alle fonti, assicurando che solo la legge e le fonti
equiparate potranno operare in materia regionale e in certi limiti
prevalere sulle leggi della regione, ma include ovviamente anche un
aspetto per cosi' dire soggettivo, nel senso che i limiti
all'organo legislativo regionale possono derivare solo dall'organo
legislativo statale, o da atti del Governo di rango legislativo
emanati secondo le stringenti regole costituzionali che ne
disciplinano il rapporto con la legge del Parlamento.
E' invece escluso che una volonta' normativa espressa dall'organo
governativo possa incidere sull'autonomia legislativa regionale. A
questo principio fa eccezione il solo caso dei regolamenti per
l'attuazione delle diretive comunitarie previsti dagli artt. 4 e 9
della legge n. 86 del 1989: ma da un lato tale eccezione (che trova
critica almeno parte della dottrina: cfr. G. Guzzetta, Regolamenti
statali a carattere supplettivo e competenze regionali: dalla
"decostituzionalizzazione" alla "delegificazione" dell'autonomia
territoriale in nome del diritto comunitario, in Giur. cost., 1999,
p. 3746 ss.) non puo' che essere, proprio in quanto eccezione
fondata su cogenti ragioni di responsabilita' internazionale dello
Stato, di strettissima interpretazione, dall'altro la stessa
eccezione si rivela, nel suo contenuto, talmente limitata da
risultare quasi apparente, e comunque da non consentire certo una
estensione ai regolamenti di delegificazione.
Gia' si e' detto della peculiare responsabilita' statale, che
costituisce il fondamento del suo potere e dovere di "mettere in
campo tutti gli strumenti ... idonei ad assicurare l'adempimento
degli obblighi di natura comunitaria" (sent. 425 del 1999, punto
5.3.1 in diritto, con riferimento alla precedente n. 126 del 1996).
Ma pur su tale fondamento, la possibilita' di incidere con
regolamento sulla legislazione regionale e' davvero ristretta. La
stessa sentenza ha infatti sottolineato che "l'esecuzione
comunitaria non e' un pass-partout che consente allo Stato di
vincolare le autonomie regionali e provinciali senza rispettare i
principi della propria attivita' normativa", e che "anche
nell'adozione della normativa di attuazione comunitaria, il
regolamento statale ... incontra il limite dei principio di
legalita'" (punto 5.3.2): sicche', in termini applicativi, la
disciplina regolamentare "e' ammissibile in quanto il regolamento
non vincoli ... al di la' di quanto gia' non discenda dagli
obblighi comunitari" (punto 5.3.3).
In altre parole, neppure in assolvimento della responsabilita'
comunitaria dello Stato il regolamento governativo puo' dettare una
disciplina "libera", ma esso funziona al contrario da puro tramite
di inserimento nell'ordinamento giuridico italiano di norme
comunitarie che altrimenti non vi avrebbero applicazione,
introducendo in esso le sole modifiche e adattamenti necessari e
conseguenti.
Se ne deduce agevolmente che neppure se si adottassero per i
regolamenti delegati i criteri di ammissibilita' previsti per i
regolamenti di attuazione comunitaria potrebbe giustificarsi la
disposizione qui impugnata della legge n. 340 del 2000, la quale
prevede una disciplina procedimentale e piu' in generale
"semplificativa" sostanzialmente libera, entro i generalissimi
criteri metodologici e trasversali previsti dalla legge 59 del
1997.
Ma e' ovvio, ancor prima, che l'eccezione prevista, negli stretti
termini sopra descritti, per i regolamenti di attuazione
comunitaria non puo' applicarsi affatto al caso dei regolamenti
delegati di delegificazione, sicche' la previsione del loro
intervento nella disciplina procedimentale nelle materie regionali
va qualificato come a priori illegittima.
Al di fuori della necessita' di dare attuazione alla normativa
comunitaria, l'inammissibilita' costituzionale di una disciplina
regolamentare in materia regionale emerge in modo esplicito anche
da costante e consolidata giurisprudenza costituzionale.
Cosi' la sent. n. 482 del 1995, al punto 8 in diritto, ha
ribadito che "i regolamenti governativi, compresi quelli delegati,
non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale
o provinciale" e che lo strumento della delegificazione, che opera
tra legge e regolamento statale, non puo' operare "per fonti di
diversa natura, tra le quali vi e' un rapporto di competenza e non
di gerarchia".
Nella stessa sentenza n. 482 del 1995 codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha anche espressamente ricordato che "solo la
diretta incompatibilita' delle norme regionali con i sopravvenuti
princi'pi e norme fondamentali della legge statale puo'
determinare, ai sensi dell'art. 10, primo comma, della legge
10 febbraio 1953, n. 62, l'abrogazione delle prime".
Ora, e' evidente che la "diretta incompatibilita'" delle norme
regionali va valutata sulla base di un esame concreto del rapporto
tra le disposizioni della legge statale e quelle di cui alle
specifiche leggi delle singole regioni. Solo sulla base di tale
esame sara' possibile dire quali norme regionali risultino, in
ipotesi, abrogate.
Si tratta d'altronde, come detto, di giurisprudenza consolidata:
tra le altre sentenze, si possono vedere la n. 333 del 1995, la
n. 465 del 1991 e, ancor prima, la n. 204 del 1991.
In sintesi, la situazione dei rapporti tra Stato e regioni in
materia di semplificazione puo' dirsi la seguente.
La legge dello Stato puo' dettare, e con l'art. 20 della legge
n. 59 ha dettato, princi'pi e criteri generali in materia di
semplificazione dei procedimenti.
Per quelli di propria competenza, lo Stato vi provvede mediante
regolamenti di delegificazione.
Per quelli rientranti nella competenza regionale, vi provvedono
le regioni nell'ambito della propria potesta' legislativa e in
ipotesi, dopo la legge costituzionale n. 1 del 1999, anche della
propria potesta' regolamentare, sulla base di quanto disposto con
legge regionale. In tali attivita' le regioni sono guidate dai
medesimi princi'pi e criteri che guidano i regolamenti delegati,
stabiliti dall'art. 20.
Nella semplificazione dei procedimenti regionali difficilmente
puo' vedersi un interesse nazionale non frazionabile. Ma se lo si
vedesse, esso non potrebbe comunque portare una alterazione nei
rapporti tra legge regionale e regolamento dell'esecutivo.
In altre parole, l'eventuale interesse "nazionale" alla
semplificazione dei procedimenti nelle regioni deve pur sempre
trovare espressione nelle forme tipiche del rapporto tra la legge
regionale e le fonti costituzionalmente idonee a vincolarla.
Potrebbe trattarsi del potere di indirizzo (quale del resto e'
gia' stato esercitato con la stessa legge). Secondo la valutazione
del legislatore, e l'importanza dei valori costituzionali in gioco,
potrebbe immaginarsi persino un potere sostitutivo, quale quello
attivato dalla stessa legge n. 59 del 1997, all'art. 4, comma 5, in
materia di attribuzione di funzioni agli enti locali, per il caso
che le regioni non vi provvedessero. Ma dovrebbe pur sempre
trattarsi di uno strumento rispettoso della regola costituzionale
che una nuova disciplina di una materia appartenente in via
concorrente alla potesta' legislativa regionale puo' essere dettata
solo da una legge statale che stabilisca i princi'pi nuovi, ed in
relazione ad essi, ove occorra, da una disciplina legislativa di
dettaglio, cedevole di fronte al nuovo esercizio della potesta'
legislativa regionale.
La potesta' legislativa concorrente delle regioni concorre con la
potesta' legislativa statale, mai con la potesta' regolamentare del
Governo.
Nel caso, poi, mancano persino i nuovi princi'pi di materia. Non
sono tali, infatti, i princi'pi e criteri di semplificazione, che
hanno carattere metodologico e operano trasversalmente alle
materie, esprimendo un indirizzo di riforma, ma non nuovi princi'pi
di materia.
All'interno di tali indirizzi, la disciplina del procedimento in
ciascuna materia e' libera, e ad essa non puo' provvedere che il
legislatore regionale.
In molti casi esso ha gia' provveduto, anche in attuazione della
legge n. 59. Le disposizioni cosi' poste dalle regioni, sia prima
che dopo la legge n. 59, non possono essere legittimamente travolte
da un regolamento governativo.
Il nuovo testo del comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59 del
1997, recato dalla legge n. 340 del 2000, che tanto prevede,
risulta dunque in radicale contrasto con la Costituzione e lesivo
delle prerogative costituzionali delle regioni.